【裁判要点】

　　申请人申请一并审查规范性文件合法性，若该规范性文件未在被诉行政行为的载体中明确载明，或行政机关在答辩或庭审应诉中明确表示该文件并非被诉行政行为的法律适用依据，理由成立的，人民法院应当告知申请人，其请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，并在裁判文书释明不予准许的理由。

　　【相关法条】

　　《中华人民共和国道路交通安全法》第5条第1款、第18条第2款

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第53条

　　【基本案情】

　　2015年10月27日，上诉人(原审原告)朱某向被上诉人(原审被告)上海市公安局交通警察总队(以下简称“市交警总队”)及其下属的车辆管理所提出申请，要求市交警总队准予其购买新的燃气助动车并登记上牌。车辆管理所于同年11月2日书面回复朱某，主要内容为：您反映购买新燃气助动车和上牌问题的信件收到，现将本市燃气助动车管理工作的有关情况向您作一说明：2002年11月，上海市经济委员会、上海市发展计划委员会、上海市公安局和上海市环境保护局联合发布《关于本市摩托车报废管理的规定》，该规定明确助动车报废年限为8年。因此，本市燃气助动车从2009年起逐步进入报废期，截止2013年12月31日，本市所有燃气助动车全部达到8年以上，即都进入了报废期限。为此，市政府于2014年5月27日发布了《关于燃气助动车限期报废事项的通告》(以下简称《通告》)。《通告》中明确：(1)“在办理燃气助动车注册登记、年检、换牌时，均明确提示车主注意燃气助动车的报废年限，并在燃气助动车的行车执照上明确标注了报废日期。到2013年12月31日，本市登记的燃气助动车均已达到报废年限，公安交通管理部门已停止办理相关登记管理业务”。(2)“对驾驶改装燃气助动车上道路行驶以及2016年1月1日后驾驶燃气助动车上道路行驶的，由公安交通管理部门依法查处”。根据《通告》的规定，公安交通管理部门已停止办理燃气助动车相关登记管理业务。车辆管理所将《通告》附随书面回复，一并送达朱某。

　　朱某不服，于2015年12月9日向原上海市闸北区人民法院(因行政区划“撤二建一”，自2016年3月30日起成立新的上海市静安区人民法院)法院提起行政诉讼，要求撤销市交警总队于2015年11月2日作出的书面回复，责令市交警总队对其提交的申请重新作出答复，同时请求法院附带审查《通告》的合法性。

　　【裁判结果】

　　原上海市闸北区人民法院于2016年2月23日作出(2015)闸行初字第232号行政判决，驳回朱某的诉讼请求。对于朱某要求一并审查《通告》合法性的申请，原审法院认为，市交警总队在书面答复中涉及的《通告》，系市政府于2014年5月27日针对本市燃气助动车限期报废事项作出的行政规范性文件。该文件自2014年6月1日起实施，未明确有效期，故根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第二十六条的规定，《通告》依法已于2015年6月1日自动失效。市交警总队在解释不予办理朱某申请事项的理由时，引用已失效的《通告》的部分内容，引发朱某的质疑。原审法院认为，市交警总队的做法有所不妥，应当在今后的工作中避免类似问题再次发生。

　　判决后，朱某不服，上诉于上海市第三中级人民法院(以下简称“上海三中院”)。上海三中院于2016年5月30日作出(2016)沪03行终147号行政判决，驳回上诉，维持原判。对于原审判决中，原审法院认为《通告》依法已于2015年6月1日自动失效等表述的认定明显不当，二审依法予以纠正。

　　【裁判理由】

　　法院生效裁判认为，本案中，朱某向市交警总队申请准予其购买新的燃气助动车并登记上牌，根据该类车辆的非机动车属性，市交警总队告知“公安交通管理部门已停止办理相关登记管理业务”，原审适用《上海市非机动车管理办法》第十四条的规定认定，除自行车和残疾人手摇轮椅车实行自愿登记外，电动自行车、残疾人机动轮椅车、人力三轮车及市政府规定应当登记上牌的其他非机动车，方才属于市交警总队依法应当发放牌证的非机动车。故市交警总队不予准许朱某提出的登记申请合法有据，该认定并无不当。市交警总队车辆管理所系市交警总队的内设机构，具体负责车辆管理事宜。车辆管理所对朱某提出的申请以自己的名义作出答复，并不违背法律规定，对外仍由市交警总队承担相关行政诉讼上的法律责任。因此，朱某对答复主体、答复内容等合法性的质疑意见，依法不能成立，法院不予采纳。

　　本案重点在于朱某在原审中提出一并审查《通告》合法性请求的处理问题。二审审理中，市交警总队对此辩称，本市已登记的燃气助动车至2013年12月31日已全部达到报废年限，市公安交通管理部门已停止办理相关登记管理业务。《中华人民共和国道路交通安全法》第十八条规定，依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。根据《上海市非机动车管理办法》第十四条规定，燃气助动车现不属于可以登记上牌的非机动车种类。其所作答复虽援引《通告》，但仅是提醒和告知广大市民有关事项的一种方式，并非不予办理燃气助动车注册登记的法律依据，其是否合法有效也并非本案的争议焦点。

　　上海三中院经审查认为，从《通告》的实际内容来看，《通告》中记载：“到2013年12月31日，本市登记的燃气助动车均已达到报废年限，公安交通管理部门已停止办理相关登记管理业务。”而《通告》发布的时间系2014年5月27日，故《通告》并非被上诉人作出答复的法律适用依据。因此《通告》的合法性、有效性均不应属于本案的审查范围，市交警总队的辩称理由成立，应予采纳。朱某在原审中提出对《通告》进行规范性文件的审查，该项请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的一并审查规范性文件的条件，应不予准许。有鉴于此，原审将《通告》纳入规范性文件审查并进而做出实质性判断，缺乏法律上的必要性。故原审判决本院认为部分中，原审认为《通告》依法已于2015年6月1日自动失效等表述的认定明显不当，对此，依法予以纠正。

　　上海三中院认为，当公民、法人或者其他组织依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定提出一并审查规范性文件合法性的申请时，法院应当首先审查该规范性文件是否是行政机关作出被诉行政行为的依据。一般而言，可从以下几点加以审查：

　　1、该规范性文件是否在被诉行政行为的载体如告知书、答复书中被明确载明是行政机关作出被诉行政行为的法律适用依据。

　　2、行政机关在答辩或庭审应诉中明确表示该文件并非被诉行政行为的法律适用依据，理由成立的，应当认定该规范性文件并非被诉行政行为的法律适用依据。

　　3、由法院结合案件实际情况综合审查认定。

　　如经审查认定，该规范性文件并非被诉行政行为的法律适用依据的，对于当事人一并审查的申请，法院应不予准许，亦无需审查该规范性文件的合法性、有效性。