裁判要旨：用人单位依照劳动合同法的规定应当向劳动者每月支付两倍工资而未支付的，劳动行政部门有权责令用人单位支付。《劳动争议调解仲裁法》属民事诉讼法律的组成部分，在行政法律、法规有相关的时效规定时，应优先适用行政法律、法规。《劳动保障监察条例》规定的查处期限为2年，故应当优先适用该条例而不应再适用《劳动争议调解仲裁法》中关于时效的规定。

　　基本案情:

　　2014年3月1日，武某入职中合国际海南分公司。2016年4月11日，武某因个人原因离职。2016年4月11日，武某向龙华区人社局劳动保障监察大队投诉，称其在中合国际海南分公司工作期间，公司未与其签订劳动合同且未支付2倍工资差额。

　　2016年4月20日，龙华区人社局向中合国际海南分公司作出并送达《劳动保障监察调查询问通知书》，要求中合国际海南分公司于2016年4月22日9时前往龙华区人社局接受询问，并提交涉案相关材料。

　　2016年4月20日，中合国际海南分公司的受托人王某前往龙华区人社局接受询问调查，对武某2014年3月1日入职中合国际海南分公司的事实予以承认，并称中合国际海南分公司多次要求与武某签订劳动合同，因武某不同意而一直未能签订劳动合同，但其表示无法提供中合国际海南分公司书面要求与武某订立劳动合同的相关凭证。

　　随后，龙华区人社局向中合国际海南分公司作出并送达《劳动保障监察限期整改指令书》，认定中合国际海南分公司未与武某订立书面劳动合同的行为违反了《劳动法》第十六条和《劳动合同法》第十条规定，依据《劳动合同法》第八十二条、《劳动合同法实施条例》第三十四条规定，决定责令中合国际海南分公司自收到本指令书之日起5日内支付武某2014年4月份至2015年2月份期间的二倍工资差额，并将改正的情况书面报告龙华区人社局。同时告知中合国际海南分公司如对本指令书有异议，可在收到指令书之日起3日内提出陈述和申辩。

　　2016年4月26日，中合国际海南分公司向龙华区人社局提交《关于限期整改指令书的异议书》。

　　2016年4月28日，龙华区人社局向武某进行询问调查，武某称其于2014年3月1日入职中合国际海南分公司，工资标准为2500元底薪加提成，在职期间中合国际海南分公司一直未与武某签订劳动合同，其对中合国际海南分公司提交的2014年3月至2016年3月期间的工资详单复印件予以认可。

　　2016年5月10日，龙华区人社局向中合国际海南分公司作出并送达《劳动保障监察行政处理事先告知书》，对中合国际海南分公司自用工一个月起未与武敏订立书面劳动合同的违法行为作出如下行政处理：“向武某支付其2014年4月至2015年2月工作期间的二倍工资差额30935元。”并告知中合国际海南分公司可自接到告知书之日起7日内提出陈述和申辩的权利。

　　2016年5月16日，中合国际海南分公司向龙华区人社局提交《关于劳动保障监察行政处理事先告知书的异议书》。

　　2016年6月6日，中合国际海南分公司向海口市龙华区劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，请求裁决中合国际海南分公司不应向武某支付2014年4月至2015年2月期间的二倍工资差额。

　　2016年6月12日，龙华区人社局作出《劳动和社会保障行政处理决定书》：限被处理单位（中合国际海南分公司）自收到本处理决定书之日起10日内，向武某支付自2014年4月至2015年2月在被处理单位工作期间的二倍工资差额30935元。并告知中合国际海南分公司如不服行政处理决定，可依法提起行政复议及行政诉讼的部门和时限。中合国际海南分公司于2016年6月17日签收上述2号决定书。

　　2016年6月13日，龙华区劳动人事争议仲裁委员会作出《不予受理通知书》。

　　2016年6月17日，中合国际海南分公司向海口市龙华区人民法院因劳动争议纠纷提起诉讼，请求判决中合国际海南分公司不应向武某支付2014年4月至2015年2月期间的二倍工资差额。

　　2016年6月23日，中合国际海南分公司不服龙华区人社局作出《劳动和社会保障行政处理决定书》，向海口市龙华区人民法院提起行政诉讼。该院受理以后，依法通知武某作为第三人参加诉讼。该案审理期间，因中合国际海南分公司于2016年6月17日因劳动争议纠纷向该院起诉武某，该院将行政诉讼一案裁定中止审理。

　　2016年9月22日，海口市龙华区人民法院作出一审判决，以已过仲裁时效为由，判决中合国际旅行社有限公司海南分公司不应向被告武某支付二倍工资差额30935元。武敏不服该判决，依法向海口市中级人民法院提出上诉。

　　2017年9月5日，海口市中级人民法院经审理作出《民事裁定书》，以中合国际海南分公司如对行政处理决定不服，应当通过行政复议或行政诉讼程序处理为由，裁定撤销海口市龙华区人民法院民事判决书；驳回被上诉人北京中合国际旅行社有限公司海南分公司的起诉**。**

　　2017年11月13日，海口市龙华区人民法院恢复行政案件一审审理。

　　一审裁判：

　　本案的争议焦点为：被告行政主体是否适格、第三人要求支付二倍的工资差额是否超过一年的仲裁时效及被告作出的行政处理决定认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。

　　一、关于被告行政主体是否适格的问题。

　　原告提出被告行政主体不适格，本案应当适用《劳动合同法》第三十七条的规定，由劳动仲裁来处理，本案的适格主体应当是劳动争议仲裁委员会或者法院的观点。

　　《劳动法》第九十八条：“用人单位违反本法规定的条件解除劳动合同或者故意拖延不订立劳动合同的，由劳动行政部门责令改正;对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”第一百零五条：“违反本法规定侵害劳动者合法权益，其他法律、行政法规已规定处罚的，依照该法律、行政法规的规定处罚。”

　　《劳动合同法》第七十四条第（二）项：“县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对下列实施劳动合同制度的情况进行监督检查：......(二)用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况;......”第七十七条：“劳动者合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法申请仲裁、提起诉讼。”

　　《劳动保障监察条例》第二条第（一）款：“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。”第三条第（一）款：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”

　　本案中，第三人对于其在原告处工作期间，原告未与其签订劳动合同，且未向其依法支付2014年4月至2015年2月的工资差额的违法行为，其有权选择劳动保障行政部门对原告的违法行为进行查处，也有权选择向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁并进而向法院提起诉讼。被告作为劳动保障行政主管部门，第三人就原告的违法行为选择向被告进行投诉及要求查处，并无违法或者不当。

　　对于原告提出其已就该劳动争议向龙华区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁及向本院提起诉讼处理，根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款的规定，被告应中止本案，告知第三人依照诉讼程序处理的主张。根据《劳动保障监察条例》第二十一条规定：“用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章，对劳动者造成损害的，依法承担赔偿责任。劳动者与用人单位就赔偿发生争议的，依照国家有关劳动争议处理的规定处理。对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”本案中，第三人于2016年4月11日向被告进行投诉，但此时各当事人并未就涉案的劳动争议纠纷向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，虽其后原告于2016年6月6日向海口市龙华区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁并进而提起诉讼，但被告作为劳动保障行政主管部门先于原告提出仲裁申请之前受理了第三人的投诉事项，不符合上述应当通过劳动争议处理程序解决的事项或已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项的法定情形，故被告依法有权直接对第三人的投诉事项进行查处，无需告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理，对原告的该观点本院不予采纳。

　　二、关于第三人要求支付二倍的工资差额是否超过一年的仲裁时效问题。

　　原告主张第三人于2014年3月1日入职原告处，于2016年4月11日离职，期间长达二年多，第三人主张双倍工资差额已经超过仲裁时效。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”本案中，原告在第三人入职两年多的期间一直未与第三人签订劳动合同，其违法行为处于连续状态，因此，第三人于其离职之日(即2016年4月11日)向被告投诉并未超过上述规定的2年行政处理期限限制，且本案被告并非仲裁机构，亦未作出仲裁裁决，原告提出的一年仲裁时效与本案审查的行政行为并不具有关联性，故对其该观点本院不予采纳。

　　三、关于被告作出的行政处理决定认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。

　　本案中，被告接到第三人的投诉后，经依法立案，随后要求原告接受询问并提交与第三人是否存在劳动关系的相关证据材料，在查证原告未与第三人签订书面劳动合同的事实属实后，先后向原告作出并送达《劳动保障监察限期整改指令书》、《劳动保障监察行政处理事先告知书》，并告知原告享有陈述申辩的权利。其后，被告根据《劳动法》第十六条：“劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。建立劳动关系应当订立劳动合同。”、《劳动合同法》第八十二条第一款：“用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。”、《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第三十四条：“用人单位依照劳动合同法的规定应当向劳动者每月支付两倍的工资或者应当向劳动者支付赔偿金而未支付的，劳动行政部门应当责令用人单位支付。”的规定，对于原告未与第三人签订劳动合同的违法行为作出《劳动和社会保障行政处理决定书》，并告知原告进行行政复议及提起行政诉讼的权利及期限，被告的以上程序均符合法律和行政法规的规定，并无不当。

　　综上所述，被告龙华区人社局对原告作出的《劳动和社会保障行政处理决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。 二审裁判：

　　一、被上诉人龙华区人社局是否有权作出2号处理决定书。

　　《劳动合同法》第十条规定，建立劳动关系，应当订立书面劳动合同。第七十七条规定，劳动者合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法申请仲裁、提起诉讼。第八十条规定，用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。根据上述规定，劳动者认为用人单位侵害其合法权益的，可以选择要求劳动行政部门依法处理、申请仲裁等手段维护其合法权益。

　　在本案中，由于原审第三人武某在上诉人中合国际海南分公司工作期间，上诉人未与其签订书面劳动合同，故其向被上诉人龙华区人社局投诉、被上诉人依照上述规定对上诉人的上述违法行为做出处理属其法定的职权范围。而且由于原审第三人向被上诉人投诉在前，而上诉人向劳动仲裁部门提出仲裁申请在后，故被上诉人根据《劳动保障监察条例》第二十一条的规定对其作出处理并无不当；并且上诉人的劳动仲裁诉讼已经终审裁定驳回起诉，故上诉人认为应按劳动仲裁程序处理其与武某之间的争议、被上诉人对其未与武某签订书面劳动合同的违法行为无权进行处理的上诉理由与法律规定不符，本院不予支持。

　　二、本案是否应适用《劳动争议调解仲裁法》中规定的一年仲裁时效。

　　由于本案为行政案件，而《劳动争议调解仲裁法》属民事诉讼法律的组成部分，在行政法律、法规有相关的时效规定时，应优先适用行政法律、法规。《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。故在上述条例对处理期限有规定的情况下，应优先适用该条例而不应再适用《劳动争议调解仲裁法》中关于时效的规定；武某在上诉人处工作期间，上诉人一直未与其签订书面劳动合同，故该违法行为一直处于持续状态，武某在离职后即向被上诉人投诉，故被上诉人对上诉人的处理并未超过《劳动保障监察条例》规定的2年处理期限，一审判决适用该条例认为被上诉人查处上诉人的违法行为并未超过法定期间于法有据。

　　综上所述，被上诉人对上诉人作出的处理决定有事实和法律依据，且程序合法，系合法的行政行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。