裁判要旨

　　判断是否具有原告资格的关键在于是否与被诉行政行为有利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，此处的利害关系，一般应当是指公民、法人或者其他组织的合法权益可能受到行政行为的侵犯。换言之，合法权益可能受到行政行为的侵犯是获得原告资格的基本前提。若提起诉讼的公民、法人或者其他组织明显不具有值得保护的合法权益，则不应赋予其原告资格。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2017)最高法行申2899号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：江西子红塑业有限责任公司。住所地：江西省丰和畜禽交易市场屠宰场东南边*幢。

　　法定代表人：席劲松，该公司经理。

　　再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：江西省南昌市红谷滩新区管理委员会。住所地：江西省南昌市委、市政府大楼。

　　法定代表人：毛顺茂，该管理委员会主任。

　　再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：江西省南昌市红谷滩新区乡企城管理委员会。住所地：江西省南昌市红谷滩新区乡企城。

　　法定代表人：朱康健，该管理委员会主任。

　　一、二审第三人：江西省新建县食品公司。住所地：江西省南昌市新建区长堎镇建设路***号。

　　法定代表人：万本佳，该公司经理。

　　再审申请人江西子红塑业有限责任公司(以下简称子红塑业公司)因诉江西省南昌市红谷滩新区管理委员会(以下简称红谷滩管委会)、江西省南昌市红谷滩新区乡企城管理委员会(以下简称乡企城管委会)房屋行政强制一案，不服江西省高级人民法院(2015)赣行终字第80号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

　　江西省南昌市中级人民法院一审查明以下主要事实：(一)1995年11月，江西省新建县人民政府(以下简称新建县政府)为了促进南昌市一江两岸的城市发展新格局，加快南昌长堎乡镇企业城的建设，由新建县土地管理局、南昌长堎乡镇企业城管理委员会、新建县长堎镇长堎村委会分别签署了七份征地协议书，拟征用长堎镇长堎村委会的部分土地，用于兴建长堎乡镇企业城针织、建材、鞋帽批发市场，中心东、西仓储停车场、中心西大楼和赣江西路等项目。新建县政府并未给南昌长堎乡镇企业城管理委员会(以下简称南昌长堎乡企城管委会)颁发土地使用权证，南昌长堎乡企城管委会对该土地(包括讼争土地)行使管理权和使用权，系该土地的实际使用权人。2000年6月16日，南昌长堎乡企城管委会与江西省新建县食品公司(以下简称食品公司)签订了一份《生猪交易市场土地租赁合同》。南昌长堎乡企城管委会将10亩土地租赁给食品公司用于开设生猪交易市场，租期20年。2004年9月8日，席劲松为了筹建子红塑业公司，与食品公司签订了《租场地协议》。食品公司将丰和畜禽交易市场(以下简称丰和市场)房屋4栋计520平方米，场地600平方米租赁给席劲松。协议约定：席劲松必须保持食品公司房屋主体结构的完整，原貌不得破坏，不得在租用场地内乱搭乱建。租赁时间暂定为一年。租赁期内，政府或食品公司主管部门对丰和市场的使用和改造有新的指示精神，该协议自行废除，并不附加任何条件，双方无条件服从，席劲松在场地建设的围墙及建筑物，可按实际损失程度由食品公司给予适当补偿。子红塑业公司于2004年12月2日成立，注册资本50万元，法定代表人席劲松，类型为有限责任公司(自然人投资或控股)，住所地系席劲松租赁的丰和市场屠宰场东南边4幢。(二)2002年4月1日，南昌市委、市政府办公厅作出洪办字〔2002〕26号《关于南昌市红谷滩新区管理委员会所涉区域范围、机构设置和有关问题的批复》。2012年9月7日，南昌市红谷滩新区工作委员会办公室新工办发〔2012〕44号《关于乡企城管理委员会更名及内设机构调整的通知》，通知内容为：新建县长堎乡镇企业城已划归该区管理，为理顺关系，加强管理，经报请市编委研究同意，保留长堎乡镇企业城管理委员会建制，为该区所属正科级全额拨款事业单位。“南昌长堎乡镇企业城管理委员会”更名为“南昌市红谷滩新区乡企城管理委员会”。该乡企城管委会主要负责组织、协调乡企城的经济社会各项事务，配合新区做好乡企城的管理工作，承办新区交办的其他事项。2013年7月11日，南昌市红谷滩新区房屋拆迁代办处(甲方)与食品公司(乙方)签订《拆迁补偿协议》。协议约定：根据红谷滩新区城市规划建设需要，甲方需拆除乙方定点屠宰场内的所有建筑物和构筑物(均为非住宅)，经甲、乙双方确认，乙方拆除总建筑面积4333.66平方米，均无房地产证。土地租用权10亩。对该协议乙方拆迁范围的建、构筑物，机械设备，土地租用权等实行货币补偿，补偿项目为建、构筑物，机械设备，土地租用权，停产停业损失等，经甲、乙双方核算，甲方补偿乙方总资金为人民币捌佰捌拾万，除此以外，甲方不再给予其他任何形式的拆迁补偿。该协议签订之日起30个工作日内，乙方须将该协议所涉建、构筑物，机械设备等全部移交甲方处置，并清理所有的职工住户和外租人员合同。乙方签订该协议须保证该协议所涉拆迁内容的所有债权债务及其他一切形式的经济纠纷均与甲方无关，由乙方自行负责处理。(三)食品公司于2014年上半年将席劲松作为被告向江西省新建县人民法院(以下简称新建县法院)提起房屋租赁合同纠纷民事诉讼。新建县法院一审认为，食品公司、席劲松签订的《租场地协议》系双方真实意思表示，亦不违反法律法规的强制性规定，合法有效。双方约定的租赁期于2005年9月30日届满，食品公司、席劲松亦未提出异议，原租赁合同继续有效，租赁期为不定期。2012年底，食品公司通知席劲松要求解除租赁关系，双方租赁关系已经终止。租赁关系终止后，食品公司要求席劲松立即腾退租赁物的要求符合合同的约定和法律规定，予以支持。席劲松关于食品公司未依法履行合同解除权，双方的租赁合同依然有效的抗辩与事实不符，不予采信。席劲松对其依法享有征收补偿的抗辩，该抗辩与该案不属同一法律关系，不作处理，席劲松可另行主张其权利。新建县法院遂作出(2014)洪民三初字第16号民事判决，限席劲松在判决生效起二十日内腾退食品公司丰和市场房屋4栋520平方米，场地600平方米的租赁物。席劲松不服，向江西省南昌市中级人民院(以下简称南昌中院)提起上诉。南昌中院认为，1.双方在2005年9月30日后未签订书面合同，席劲松亦不能证明其与食品公司就涉案场地在租赁期限上另有约定，故租赁关系在2005年9月30日后系不定期租赁，食品公司在合理期限之前通知席劲松即可解除合同。食品公司于2012年底就告知席劲松不再续租且未收取2013年的租金，属于在合理期限之前通知了席劲松，故新建县法院认为诉争租赁合同已经终止并无不当。2.席劲松称诉争场地上的建筑物均为其这几年投入大量资金建设的，无法分割返还，席劲松在诉争场地上搭建建筑物，并未办理正规建设施工手续，亦未有相关权属证书，故新建县法院判决返还租赁场地及房屋并无不当。南昌中院遂作出(2014)洪民三终字第333号民事判决，驳回上诉，维持一审判决。食品公司其后向新建县法院申请强制执行该院(2014)洪民三初字第16号民事判决。新建县法院于2015年5月12日作出(2015)新执字第219号执行通知书，责令席劲松自该通知书送达之日起三日内履行向食品公司腾退丰和市场房屋4栋计520平方米，场地600平方米的租赁物的义务。该通知书于2015年5月13日由被执行人席劲松母亲杨春香代为签收。(四)2015年5月18日，红谷滩管委会、乡企城管委会在新建县法院未采取强制措施，且席劲松不在场的情况下，组织相关人员对租赁物及部分物品进行强制拆除、搬出，导致子红塑业公司部分设备、物品和一辆微形面包车未能及时转移、搬出。事发当日(时)，食品公司相关人员也在场清理、处理本公司员工物品。子红塑业公司于2015年5月27日提起本案诉讼，请求确认红谷滩管委会、乡企城管委会拆除其房屋行为违法;请求确认红谷滩管委会、乡企城管委会毁坏其财产行为违法;判令红谷滩管委会、乡企城管委会赔偿其房屋及财产损失共计2180万元。

　　一审法院认为，子红塑业公司及法定代表人席劲松拒不履行新建县法院(2014)洪民三初字第16号民事判决，又拒不执行新建县法院(2015)新执字第219号执行通知确定的返还租赁场地及房屋义务，存在过错。席劲松在诉争场地上搭建建筑物，并未办理正规建设施工手续，亦未有相关权属证书，且席劲松与食品公司签订的《租场地协议》约定，席劲松必须保持食品公司房屋主体结构的完整，原貌不得破坏，不得在租用场地内乱搭乱建。租赁期内，政府或食品公司主管部门对丰和市场的使用和改造有新的指示精神，该协议自行废除，并不附加任何条件，双方无条件服从，席劲松在场地建设的围墙及建筑物，可按实际损失程度由食品公司给予适当补偿;南昌长堎乡企城管委会与食品公司签订的《生猪交易市场土地租赁合同》、席劲松与食品公司签订的《租场地协议》均系民事行为，红谷滩新区房屋拆迁代办处与食品公司签订的《拆迁补偿协议》系解除民事租赁合同的补偿协议，并非子红塑业公司所认定的行政征收补偿协议，红谷滩管委会、乡企城管委会并未对包括讼争标的在内的房屋作出征收决定书、国有土地上房屋补偿方案、选定评估机构、张贴征收公告等具体行政行为。虽然红谷滩管委会、乡企城管委会在新建县法院已送达执行通知、子红塑业公司及其法定代表人席劲松不在场的情况下，组织相关人员对租赁物及部分物品进行强制拆除、搬出欠妥，但红谷滩管委会、乡企城管委会实施的拆除租赁房屋并损坏部分财产的行为属于民事行为，不是行政强制(拆迁)行为。子红塑业公司对其房屋、部分设备、物品、车辆未能及时搬出的损失，可要求红谷滩管委会、乡企城管委会民事赔偿。子红塑业公司提出行政诉讼理由不足，于法无据，不予支持。据此依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一、十项之规定，作出(2015)洪行初字第41号行政裁定，驳回子红塑业公司的起诉。

　　子红塑业公司不服，提起上诉。

　　江西省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，(一)乡企城管委会系独立的事业法人，为涉案土地的实际使用权人，行政机关需要调整使用涉案土地，应当依法收回乡企城管委会的该幅土地使用权。红谷滩管委会为实现收回涉案土地使用权这一行政目的，其所属房屋拆迁代办处与食品公司签订了拆迁补偿协议，给予了行政补偿;同时又运用行政职权组织相关人员对子红塑业公司租赁物及部分物品进行单方的强制性的拆除、搬出，即实施了行政强制。该行政强制行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第二项规定的行政诉讼受案范围，系可诉性行政行为。一审裁定认定红谷滩管委会实施的前述拆除行为系民事行为错误，在此予以指正。红谷滩管委会上诉提出，其对子红塑业公司租赁物及部分物品进行拆除、搬出的行为，是基于民事合同行使民事权利的行为，理由不充分，不能成立，不予支持。(二)本案中，组织有关人员对子红塑业公司租赁物及部分物品进行拆除、搬出的行政机关是红谷滩管委会，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，本案适格被告是红谷滩管委会。乡企城管委会仅是按照红谷滩管委会的要求参与了行政强制的实施，不是本案适格被告，子红塑业公司将乡企城管委会列为本案被告不当，一审法院驳回子红塑业公司对乡企城管委会的起诉正确。(三)根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款和第四十九条第三项的规定，子红塑业公司提起行政诉讼，应当初步证明其合法权益受到被诉行政行为侵害。本案中，子红塑业公司起诉状中称其“重新翻建了500余平米的厂房，同时还加盖了300多平米的办公室、员工宿舍及其他生产用房”，但未提供前述不动产任何的合法审批手续及产权证明。子红塑业公司提出的请求依法确认红谷滩管委会拆除其房屋行为违法及赔偿其房屋损失的起诉，没有相应的事实根据，不符合行政诉讼法上起诉条件的规定。一审法院驳回子红塑业公司对红谷滩管委会强制拆除房屋行为的确认违法及赔偿的起诉亦正确。(四)子红塑业公司在起诉状中还称其“机器设备、办公设备及相关私人物品等所有财产”受到被诉行政行为的侵害，虽然其也未提交证据证明其享有这些设备、物品的合法权益，但鉴于动产物权不以登记、而是以交付为生效要件，在行政起诉审查时对其该项主张应给予诉权上的认可。至于其“机器设备、办公设备及相关私人物品等所有财产”受到损害是否有证据支持，属于实体审查内容。因此，一审法院驳回子红塑业公司对红谷滩管委会毁损财产行为的确认违法及赔偿之诉错误，予以纠正。因此，一审裁定认定事实和适用法律部分有误，处理结果部分不当。据此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，第十二条第一款第二项，第四十九条，第八十九条第一款第一项、第二项之规定，裁定维持一审裁定中驳回子红塑业公司请求依法确认乡企城管委会拆除其房屋、毁损其财产行为违法的起诉及驳回子红塑业公司请求乡企城管委会赔偿其房屋及财产损失的起诉部分;维持一审裁定中驳回子红塑业公司请求依法确认红谷滩管委会拆除其房屋行为违法的起诉及驳回子红塑业公司请求红谷滩管委会赔偿其房屋损失的起诉部分;撤销一审裁定中驳回子红塑业公司请求依法确认红谷滩管委会毁损其财产行为违法的起诉及驳回子红塑业公司请求红谷滩管委会赔偿其财产损失的起诉部分;子红塑业公司提出的请求依法确认红谷滩管委会毁损其财产行为违法及请求红谷滩管委会赔偿其财产损失两项诉讼请求，由一审法院继续审理。

　　子红塑业公司向本院申请再审称，乡企城管委会是适格被告，其和红谷滩管委会同为行政主体，共同针对其房屋和财产实施了违法行政强制行为，应为共同被告;其提供的证据已证明被强拆房屋的存在及权益受侵害情况，符合起诉条件，应进入实体审查，红谷滩管委会、乡企城管委会应当对违法强拆行为承担法律责任。故请求撤销二审裁定第一、二项及一审裁定，再审本案。

　　再审被申请人红谷滩管委会提交意见称，二审法院裁定认定乡企城管委会不是本案适格被告，认定事实及适用法律正确，且根据目前的实际情况，没有必要将乡企城管委会列为共同被告;二审法院裁定驳回子红塑业公司确认本案拆除其房屋行为违法及赔偿房屋损失的起诉，认定事实及适用法律正确。故请求驳回子红塑业公司的再审申请。

　　再审被申请人乡企城管委会在法定期限内未提交书面意见。

　　一、二审第三人食品公司提交意见称，其在本案中不承担任何责任，所涉行政诉讼案与其无关;子红塑业公司(席劲松)不按法律规定，不执行人民法院的判决是引发本案的主要诱因，应承担本案的主要责任，现要求赔偿没有事实和法律依据，没有扎实的证据予以佐证。故请求本院尊重事实，依法不予立案。

　　本院认为，从二审裁定内容及再审申请人子红塑业公司向本院提交的再审申请看，本案申请再审阶段的核心争议是再审被申请人乡企城管委会是否为适格被告及再审申请人就再审被申请人红谷滩管委会强制拆除房屋行为提起诉讼是否符合法定起诉条件。本案被诉房屋强拆行为系由红谷滩管委会和乡企城管委会共同实施，再审申请人在起诉时将红谷滩管委会和乡企城管委会同时列为被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款与第二十六条第一款的规定，行政诉讼的适格被告一般应为行政机关。本案中，红谷滩管委会系行政机关，为适格被告。但依照南昌市红谷滩新区工作委员会办公室新工办发〔2012〕44号《关于乡企城管理委员会更名及内设机构调整的通知》，乡企城管委会系事业单位，故非适格被告。且在红谷滩管委会为适格被告的情况下，本案行政争议已存在能够承担法律责任的行政主体，不会导致出现被告缺失的情形。故一审法院裁定驳回再审申请人对乡企城管委会的起诉结果正确，二审法院予以维持亦符合法律规定。

　　具备原告资格是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定起诉条件之一。判断是否具有原告资格的关键在于是否与被诉行政行为有利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，此处的利害关系，一般应当是指公民、法人或者其他组织的合法权益可能受到行政行为的侵犯。换言之，合法权益可能受到行政行为的侵犯是获得原告资格的基本前提。若提起诉讼的公民、法人或者其他组织明显不具有值得保护的合法权益，则不应赋予其原告资格。本案中，对于所称“重新翻建了500余平米的厂房，同时还加盖了300多平米的办公室、员工宿舍及其他生产用房”，再审申请人无合法审批手续及产权证明。再审申请人对房屋、场地的使用系基于席劲松与食品公司所签《租场地协议》。但该《租场地协议》明确约定，席劲松不得在租用场地内乱搭乱建;如政府或食品公司主管部门对丰和市场的使用和改造有新的指示精神，协议自行废除，席劲松在场地建设的围墙及建筑物，可按实际损失程度由食品公司给予适当补偿。在其后因红谷滩新区城市规划建设，需要拆除丰和市场上的建筑物和构筑物时，席劲松理应守信践诺，依照《租场地协议》积极配合拆除工作，腾退租赁物。至于其实际损失，亦应当依照《租场地协议》另行向食品公司主张。席劲松未依照《租场地协议》腾退租赁物。食品公司其后对其提起民事诉讼，人民法院生效民事判决判令席劲松腾退租赁物。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十六条第一款的规定，席劲松作为该生效民事判决确定的负有义务的当事人，必须履行该判决确定的义务。但席劲松未履行该判决确定的义务。食品公司又向新建县法院申请强制执行。新建县法院对席劲松发出执行通知，责令其三日内履行腾退义务。三日期满后，席劲松还是未履行。上述事实一再表明，租赁物应当得到腾退，涉案房屋应予拆除。对于涉案房屋，再审申请人明显不具有值得保护的合法权益。再审申请人不服红谷滩管委会其后对涉案房屋实施的强制拆除行为，提起本案诉讼，不应获得原告资格，应予驳回起诉。故一审法院裁定驳回再审申请人就红谷滩管委会强制拆除房屋行为的起诉，二审法院予以维持，结果均无不当。

　　综上，子红塑业公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人江西子红塑业有限责任公司的再审申请。

　　审判长　　王振宇

　　审判员　　孙　江

　　审判员　　李纬华

　　二〇一七年十二月二十九日

　　书记员　　孔冰冰