裁判要点

　　并非只要被告（被诉行政机关）超过举证期限，就必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果。对于被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在法定期限内提供证据的，人民法院应当依法准许被告逾期举证；对于案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，或者涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的，即便被告逾期举证不存在“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”，人民法院为了查清事实，仍然可以依职权向包括被告行政机关在内的人员调查取证。设定被告举证期限，目的是为了督促被告及时履行举证义务，防止被告在法庭上搞证据突袭，影响原告质证和辩论权利的公平行使，从而更加有利于查明案件的事实真相。设定被告举证期限，绝不是要掩盖事实真相，造成人民法院事实认定黑白颠倒的结果。行政诉讼中，对于被告逾期举证的，人民法院必须查明是否存在被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由逾期举证的情形。即便是因行政机关工作人员的故意或重大过失导致被告逾期举证，如果案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，或者涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项，人民法院也应当依法向被告行政机关或者其他知情人员调取证据，从而查明案件事实。对于故意或重大过失造成逾期举证的行政机关工作人员，人民法院可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项隐藏证据、妨碍人民法院审理案件为由，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　☑ 裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申7705号

　　再审申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省海口市人民政府。

　　法定代表人丁晖。

　　委托代理人郭刻盛。

　　被申请人（一审原告、二审上诉人）海南灿兴实业开发有限公司。

　　法定代表人王常梅。

　　委托代理人云姗、谢微微。

　　一审被告、二审被上诉人海南省人民政府。

　　法定代表人沈晓明。

　　委托代理人**华。

　　再审申请人海南省海口市人民政府（以下简称海口市政府）因被申请人海南灿兴实业开发有限公司（以下简称灿兴公司）诉其与一审被告、二审被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服海南省高级人民法院于2018年12月21日作出的（2018）琼行终1127号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月1日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2010年1月18日，灿兴公司与梁海二等人分别签订《土地使用权转让合同》，获得位于海口市府城镇玉××村××（××大道北侧）十个地块土地使用权。灿兴公司对受让的十个地块，向国土部门申请办证。2010年2月10日，海口市政府给灿兴公司核发三份国有土地使用证，分别为：海口市国用（2010）第00××28号国有土地使用证（以下简称00××28号土地证），面积3408.68平方米；海口市国用（2010）第00××33号国有土地使用证（以下简称00××33号土地证），面积486平方米；海口市国用（2010）第00××34号国有土地使用证（以下简称00××34号土地证），面积486平方米。三宗土地总面积4380.68平方米，用途均为城镇住宅用地，土地使用权类型均为出让。2012年8月2日和2012年8月6日，海口市规划勘察测绘服务中心根据灿兴公司的委托，分别出具《规划建设用地定线作业表》《规划设计专用地形图》，图表中显示规划道路占用灿兴公司土地面积约458.88平方米，剩余建设用地面积由4380.68平方米减为3921.80平方米，扣除建设用地中沿路边30米宽规划为绿化带，灿兴公司能够实际进行开发建设的用地面积为1857.79平方米。

　　2013年7月18日，海口市国土资源局作出海土资处字（2013）78号《征缴土地闲置费决定书》（以下简称78号决定），认为灿兴公司取得4380.68平方米三宗土地后，《海口滨江新城控制性详细规划》将三宗地规划为规划道路用地面积458.84平方米，市政绿化带用地面积2064.01平方米，可建设用地红线面积1857.83平方米。灿兴公司自取得上述土地使用权后，未动工开发已满一年，造成土地闲置，责令灿兴公司自收到决定书之日起一年内对1857.83平方米土地动工开发，否则将无偿收回土地使用权，同时向灿兴公司征缴土地闲置费29.0245万元，限收到决定后30日内缴纳。

　　2014年11月11日，灿兴公司首次向海口市规划局申请灿兴大厦项目规划报建。2014年11月25日，海口市规划局向灿兴公司作出海规函（2014）2153号退档函，以灿兴公司土地使用证核发时间已超2年，土地证上未载明约定容积率指标，根据片区控规，项目容积率为2.0，待海口市规划局按有关规定，就该土地开发有关问题，征求海口市国土资源局意见后再申报，暂作退档处理。2015年6月29日，海口市规划局作出海规函（2015）1178号《关于城市规划占用补偿问题的复函》（以下简称1178号复函），对灿兴公司申请容积率补偿及调整用地规划条件进行答复：自2009年海口市政府批准该片区控规，新大洲大道绿化带宽度一直按30米控制，灿兴公司申请将自身地块内的绿化带宽度调整按20米控制，影响到绿化带规划的整体性，难予支持；项目用地因城市规划调整被占用的，对被占用部分按等值原则给予补偿，补偿数额由国土局评估确定，但因道路和绿化带占用面积较大，如全部采取容积率补偿方式，补偿建筑面积后的设计方案将无法满足建筑退线等技术规定要求；建议灿兴公司提交符合规划技术规定的设计方案，预审通过后再由市国土局进行评估完善相关手续，对不能采用容积率补偿的部分以其他方式给予补偿。

　　2015年11月11日，因灿兴公司未及时缴纳土地闲置费，海口市国土资源局作出海土资处字（2015）93号《关于催缴土地闲置费的通知》。2016年1月13日，灿兴公司缴纳上述土地闲置费。2017年1月3日，海口市国土资源局向灿兴公司作出海土资琼山字（2017）18号《闲置土地调查通知书》，要求灿兴公司接受土地闲置调查，并提供相关材料。2017年3月15日，灿兴公司向海口市国土资源局提交《关于国有土地未动工开发建设情况的报告》及相关材料。2017年4月11日，海口市国土资源局作出海土资存处字（2017）120号《关于核查海南灿兴实业开发有限公司用地规划报建情况的函》，向海口市规划局核查涉案宗地的用地规划报建情况，征询灿兴公司三宗土地所在地块规划编制、调整情况及完成时间，并要求提供三宗土地的规划报建申请、批准情况，以及土地城规图件。2017年5月2日，海口市规划局向海口市国土资源局作出海规函（2017）1009号《关于海南灿兴实业开发有限公司规划报建情况的复函》，主要内容：一、涉案三宗土地位于新大洲大道北侧，属市政府2009年12月批准的《海口滨江新城控制性详细规划》控制范围，该三宗地未进行过控规动态维护。二、用地规划报建情况。1.2014年11月，灿兴公司首次向海口市规划局申报灿兴大厦项目规划报建，因存在土地使用证核发时间已超过2年，土地证未载明约定容积率指标等问题，海口市规划局对项目暂作退档处理。2.2015年5月，灿兴公司向海口市规划局申请容积率补偿及调整用地规划条件，海口市规划局于2015年6月以1178号复函进行回复。3.2016年8月，灿兴公司再次向海口市规划局申请项目方案预审，因方案不符合规划要求，予以退档。4.2016年12月，灿兴公司向海口市规划局提出《关于国有土地开发规划容积率补偿和调整的报告》，海口市规划局于2017年1月就相关问题征询海口市国土资源局意见。5.海口市规划局规划综合管理平台中未查询到涉案宗地“一书两证”办理记录。

　　2017年7月24日，海口市国土资源局作出海土资存处字（2017）365号《关于海南灿兴实业开发有限公司3宗土地闲置认定意见的请示》（以下简称365号请示）。海口市政府经审核，同意海口市国土资源局就涉案宗地构成闲置土地的认定意见。其中第三条第一项内容为：经查，上述3宗地落入市政府2009年12月批准的《海口滨江新城控制性详细规划》1206-1和1206-2地块范围。2017年7月26日，海口市国土资源局向灿兴公司作出海土资存处字（2017）384、386、387号《闲置土地认定书》、海土资存处字（2017）379号《听证权利告知书》，告知闲置土地的认定情况和有关申请听证的权利。2017年8月17日，海口市国土资源局举行听证，灿兴公司派员参加。

　　2017年8月25日，海口市国土资源局向海口市政府报送海土资存处字（2017）538号《关于海南灿兴实业开发有限公司用地闲置处置意见的请示》。2017年9月6日，海口市政府作出海府罚字（2017）9号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称9号收地决定），以灿兴公司因自身原因超过动工开发日期满2年未动工开发建设为由，根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，决定无偿收回其00××28号土地证项下的1857.79平方米国有土地使用权。灿兴公司不服，申请行政复议。2018年1月11日，海南省政府作出琼府复决（2017）第163号《行政复议决定书》（以下简称163号复议决定），维持9号收地决定。2018年2月1日，灿兴公司提起本案行政诉讼，请求撤销9号收地决定和163号复议决定。

　　海口市中级人民法院（2018）琼01行初60号行政判决认为，海口市政府于2010年2月10日为灿兴公司颁发三宗土地的土地证，三宗土地属政府2009年12月批准的《海口滨江新城控制性详细规划》1206-1和1206-2地块范围，此规划中已确定道路和绿化用地面积、可开发建设用地面积、用地性质等。造成土地闲置原因是灿兴公司在土地交易过程中未对土地状况详尽了解，与政府无关。且，灿兴公司首次报建时间是2014年11月，已是土地闲置两年之后。灿兴公司在收到政府所颁发的土地证后，未在法定期限内进行规划报建，并申请政府职能部门对土地开发中存在的问题进行协调处置。海口市国土资源局根据外业调查、对海口市规划局征询调查、向市政府报送、听证等程序，查清土地闲置的事实，海口市政府依法作出9号收地决定，事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回灿兴公司的诉讼请求。灿兴公司不服，提起上诉。

　　海南省高级人民法院（2018）琼行终1127号行政判决认为，海口市政府于2010年2月10日给灿兴公司颁发00××28号土地证，记载土地面积3408.68平方米，用途为城镇住宅用地。2012年规划部门出具的《规划建设用地定线作业表》《规划设计专用地形图》记载，00××28号土地证项下1550.89平方米土地，为规划道路和市政绿化带。00××28号土地证载明的土地用途，明显与海口市政府2009年12月批准的《海口滨江新城控制性详细规划》不符。海口市及相关职能部门在颁证时未尽到足够审慎义务。在土地被规划道路及市政绿化带占用的问题尚未解决情况下，灿兴公司难以按照00××28号土地证记载的土地面积及用途进行开发。78号决定要求灿兴公司仅对其土地证下部分土地开发建设，有失公平。且，海口市政府未能提供送达78号决定的具体时间，不能证明灿兴公司2014年11月11日申请报建后，未动工开发超过一年。灿兴公司未对涉案土地动工开发，造成土地闲置，既有政府原因，也有其自身原因。9号收地决定及163号复议决定将土地闲置原因完全归责于灿兴公司，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条及第八十九第一款第二项、第三款规定，判决撤销一审判决，撤销9号收地决定和163号复议决定。

　　海口市政府申请再审称：1.00××28号土地证记载的土地用途为城镇住宅用地，与2009年12月海口市政府批准的《海口滨江新城控制性详细规划》记载用途一致。灿兴公司于2010年2月10日取得土地证后，土地闲置已满两年，滨江新城片区规划调整，不构成对无偿收回闲置土地的阻却条件。2.78号决定已经依法送达给灿兴公司，但二审判决以政府逾期举证为由不予采信，认定事实错误。请求依法再审本案，撤销二审判决，维持一审判决。

　　海南省政府答辩称：1.海口市政府2010年2月10日颁发土地证登记土地用途与片区控规条件一致，不存在颁证错误、未尽审慎审查义务的情形。2.灿兴公司在2016年1月13日履行缴款义务时，已知78号决定的内容，至2017年7月26日土地闲置又超过一年，政府无偿收回闲置土地具有事实依据。请求撤销二审判决，依法再审本案。

　　灿兴公司答辩称：1.由于土地规划久调不定的政府原因导致涉案土地无法开发，政府及其职能部门存在诸多过错，属于政府原因造成土地闲置，不得无偿收回。2.78号决定要求灿兴公司对部分未被占用的剩余土地动工开发根本无法完成，且无法证明灿兴公司未动工开发已超过1年期限。

　　本院经审查认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。2009年修正的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第一项规定，非因政府原因和不可抗力，超过动工开发日期满2年未动工开发的，造成土地闲置的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。根据前述规定，2年未动工开发，造成土地闲置的，市、县、自治县人民政府有权决定无偿收回土地使用权。但是，其前提条件是，造成土地闲置的原因系“非因政府原因和不可抗力”。如果存在政府原因造成土地闲置2年以上的，不得无偿收回土地使用权。本案中，灿兴公司与梁海二等人分别签订《土地使用权转让合同》，获得位于海口市府城镇玉××村那伟坡十个地块的国有土地使用权。海口市政府于2010年2月10日给灿兴公司核发00××28、00××33、00××34号三份土地证，土地总面积4380.68平方米。但是，根据2009年12月批准的《海口滨江新城控制性详细规划》，除9号收地决定无偿收回的1857.79平方米土地外，其余土地2009年底已被列入为绿化带和道路用地。没有证据证明，在灿兴公司从梁海二等人手中购买涉案国有土地使用权前，相关行政机关已经收回被规划为绿化带和道路用地的国有土地使用权，并对梁海二等人予以征收补偿；亦没有证据证明，海口市政府在给灿兴公司核发00××28、00××33、00××34号三份土地证时，已经明确告知灿兴公司，其取得的三份土地证项下4380.68平方米土地，不包括已经规划为绿化带和道路用地的国有土地使用权，该部分土地使用权将要收回，补偿权保留给原土地权利人梁海二等人。事实上，灿兴公司通过转让方式，已经从原权利人梁海二等人手中取得包括因2009年规划调整本应收回但尚未收回的绿化带和道路用地共计4380.68平方米的全部国有土地使用权。因规划调整，原权利人梁海二等人无法动工开发建设；同样，通过转让方式取得4380.68平方米国有土地使用权的灿兴公司，在取得土地证后，也是基于同样的原因，仍然不能动工开发建设。因此，在灿兴公司提交报建材料后，海口市规划局复函海口市国土资源局，灿兴公司规划报建的三宗土地未进行过控规动态维护，设计方案不符合规划要求，被作退档处理。显然，灿兴公司不能报建、动工开发建设，具有2009年海口滨江新城控制性详细规划变更的原因。9号收地决定认为，涉案土地未动工开发，闲置超过两年，全部是企业自身过错造成，没有政府原因，显然与案件事实不符。9号收地决定认定事实不清，主要证据不足；163号复议决定维持该收地决定错误。二审判决撤销一审判决，撤销9号收地决定和163号复议决定，判决结果并无不当。

　　海口市政府主张，00××28号土地证记载的土地用途为城镇住宅用地，与2009年12月海口市政府批准的《海口滨江新城控制性详细规划》记载用途一致；灿兴公司于2010年2月10日取得土地证后，土地闲置已满两年，滨江新城片区规划调整，不构成对无偿收回闲置土地的阻却条件。但是，灿兴公司通过转让方式获得十块国有土地使用权，显然是要将零星土地整合为一块土地，进行整体规划开发建设。因2009年规划变更原因，致使大部分土地被规划为绿化带和道路用地，灿兴公司获得三份土地证后，无法进行整体报建开发建设，显然属于政府原因造成土地闲置。海口市政府认为未被规划为绿化带和道路用地的剩余土地性质并未发生改变，以此否定存在政府原因造成土地闲置，系未将三份土地证项下土地作为整体规划建设进行考虑，割裂案件事实，与案件的事实真相不符。至于剩余可开发利用的1857.79平方米土地，排除政府原因，其未动工开发建设土地闲置的起算时间，应当从政府对三宗土地中被规划为绿化带和道路用地部分，依法作出征收补偿，并对剩余可建设用地1857.79平方米另行核发土地证，因2009年规划调整导致4380.68平方米土地不能整体动工开发建设的政府原因全部消除之日起计算。海口市政府认为，从灿兴公司于2010年2月10日取得土地证之日起，被无偿收回的1857.79平方米土地闲置超过2年，其计算非因政府原因造成该块土地闲置的起算时间错误，亦属认定事实不清。海口市政府的该项申请再审理由不能成立，本院不予支持。

　　海口市政府还主张，78号决定已经依法送达给灿兴公司，二审判决以政府逾期举证为由不予采信，认定事实错误。但是，78号决定的主要内容恰恰说明，因滨江新城控制性详细规划调整，三宗土地中的部分土地规划为道路用地和市政绿化带用地，造成涉案土地闲置。在未对被占用的土地依法进行征收补偿，未对剩余可建设的1857.79平方米土地另行颁发土地证，规划调整造成土地闲置事由尚未完全解除的情况下，海口市政府要求灿兴公司自收到78号决定之日一年内对1857.79平方米土地动工开发，不具备开发建设的现实基础。因此，灿兴公司是否实际收到78号决定，对本案判决结果没有实际影响。以此为由申请再审，理由不能成立。

　　应当指出的是，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。同时，第二十二条还规定，根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。从上述规定可以看出，并非只要被告超过举证期限，就必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果。对于被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，人民法院应当依法准许被告逾期举证；对于案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，或者涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的，即便被告逾期举证不存在“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”，人民法院为了查清事实，仍然可以依职权向包括被告行政机关在内的人员调查取证。设定被告举证期限，目的是为了督促被告及时履行举证义务，防止被告在法庭上搞证据突袭，影响原告质证和辩论权利的公平行使，从而更加有利于查明案件的事实真相。设定被告举证期限，绝不是要掩盖事实真相，造成人民法院事实认定黑白颠倒的结果。行政诉讼中，对于被告逾期举证的，人民法院必须查明是否存在被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由逾期举证的情形。即便是因行政机关工作人员的故意或重大过失导致被告逾期举证，如果案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，或者涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项，人民法院也应当依法向被告行政机关或者其他知情人员调取证据，从而查明案件事实。对于故意或重大过失造成逾期举证的行政机关工作人员，人民法院可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项隐藏证据、妨碍人民法院审理案件为由，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。