在行政诉讼中，同一当事人就同一行政行为、以相同的诉讼请求或者可包含在前诉裁判中的诉讼请求，对同一被告再次提起的诉讼，构成重复起诉。至于当事人提出的事实根据和法律理由是否同一，一般不构成判断是否重复起诉的条件。人民法院在行政诉讼中的审查不限于当事人提出的事实根据和法律理由，而是围绕着被诉行政行为的合法性进行全面审查，并据此作出相应裁判。因此，当事人以不同的事实根据和法律理由再次提起诉讼，不足以作为法院受理的根据。

☑ 裁判文书

裁判文书网发布日期:2019-03-27

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申1643-1650号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈康寿。[（2019）最高法行申1643号]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈亚伟，系陈康寿之子。[（2019）最高法行申1643号]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李土现。[（2019）最高法行申1644号]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈日何。[（2019）最高法行申1645号]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈建国。[（2019）最高法行申1646号]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李亚富。[（2019）最高法行申1647号]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李日海。[（2019）最高法行申1648号]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李建伟。[（2019）最高法行申1649号]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李日德。[（2019）最高法行申1650号]

再审申请人（一审第三人、二审上诉人）李亚金，系李日德之子。[（2019）最高法行申1650号]

上述十再审申请人的委托代理人周封地，广东粤海律师事务所律师。

陈亚伟、李土现、陈日何、陈建国、李亚富、李日海、李建伟的委托代理人陈康寿。

李日德的委托代理人李亚金。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**号。

法定代表人姜建军，市长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省湛江市坡头区人民政府。住所地：广东省湛江市坡头区南调路。

法定代表人陈景泰，区长。

上述两被申请人的共同委托代理人庞红兴，湛江市坡头区房管局局长。

上述两被申请人的共同委托代理人陈湛清，广东领会律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省湛江市自然资源局（原广东省湛江市国土资源局）。住所地：广东省湛江市人民大道中**号。

法定代表人吴松江，局长。

行政机关负责人刘国立,副调研员。

委托代理人郑海明，湛江市自然资源局工作人员。

委托代理人李志国，湛江市自然资源局坡头区分局工作人员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省湛江市土地储备管理中心。住所地：广东省湛江市人民大道中号桉树中心楼。

法定代表人陈传艺，主任。

委托代理人王琳、黄腾,该中心工作人员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省湛江市城市管理和综合执法局（原广东省湛江市城市管理行政执法局。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**号号（市政府大院内）。

法定代表人孔令培，局长。

行政机关负责人叶道波，副调研员。

委托代理人林肖兵、陈锦福，该局工作人员。

一审第三人广东省湛江市坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组。

负责人李池弟，组长。

一审第三人广东省湛江市坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第二居民小组。

负责人李观弟，组长。

一审第三人广东省湛江市坡头区南调街麻西社区三柏西一队经济合作社。

法定代表人李池弟，社长。

一审第三人广东省湛江市坡头区南调街麻西社区三柏西二队经济合作社。

法定代表人李观弟，社长。

一审第三人陈南兴，系陈日何之子。

一审第三人李亚海。

一审第三人李亚江。

一审第三人李汉。

再审申请人陈康寿、陈亚伟、李土现、陈日何、陈建国、李亚富、李日海、李建伟、李日德、李亚金因诉被申请人湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）、湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）、湛江市自然资源局（以下简称湛江市国土局）、湛江市土地储备管理中心（以下简称湛江市土储中心）、湛江市城市管理和综合执法局（以下简称湛江市城管局）及一审第三人坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组（以下简称三柏西第一居民小组）、坡头区南调街麻西社区居民委员会第二居民小组（以下简称三柏西第二居民小组）、湛江市坡头区南调街麻西社区三柏西一队经济合作社（以下简称三柏西一队）、湛江市坡头区南调街麻西社区西二队经济合作社（以下简称三柏西二队）、陈南兴等人土地行政征收八案，不服广东省高级人民法院（2017）粤行终181-188号行政判决及（2017）粤行终169-176号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年2月20日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2019年3月7日上午在本院第一巡回法庭第二法庭组织公开询问活动。陈康寿、陈亚伟、李土现、陈日何、陈建国、李亚富、李日海、李建伟、李亚金，以上再审申请人的委托代理人周封地，被申请人湛江市政府、坡头区政府的共同委托代理人庞红兴、陈湛清，湛江市国土局的负责人刘国立及委托代理人郑海明、李志国，湛江市土储中心的负责人王琳、委托代理人黄腾，湛江市城管局的负责人叶道波及委托代理人林肖兵、陈锦福，第三人李亚江均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

湛江市中级人民法院一审查明，2014年10月10日，湛江市国土局发布湛国土资（公告）﹝2014﹞609号《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案征收土地预公告》，将湛江市政府拟征收包含本案争讼范围内的三柏西一队、三柏西二队等集体建设用地的范围、面、地类等情况进行预公告告。2015年4月28日，广东省国土资源厅向湛江市政府发出粤国土资（建）字﹝2015﹞665号《广东省国土资源厅关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案建设用地的批复》（以下简称665号《批复》），主要内容为：根据国务院批准的土地征收方案，经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的征收土地方案。同意你市使用南调街麻西社区三柏西一队、三柏西二队，力竹兜经济合作社，林屋新村、林屋五队、黄伍经济合作社属下的集体建设用地11.0815公顷并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为坡头区市城镇建设用地。二、该批次用地在土地利用总体规划中安排为城乡建设用地及交通水利建设用地，供地时土地用途应与土地利用总体规划中的规划安排相符；同时，供地方式、供地规模、供地标准等应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地。三、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置方案不落实的，不得强行使用被征土地。四、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。五、批后征地实施情况连同经批准的征地补偿安置方案和具体项目供地情况须按规定报备。2015年4月29日，湛江市政府发布湛府通﹝2015﹞20号《湛江市人民政府关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地征收土地和征地补偿安置方案的公告》（以下简称20号《公告》），将征地批准机关、文号、时间、用途；征收集体土地位置、状况及补偿标准；农业人口安置途径及地上附着物补；地上附着物和青苗补偿标准准、有关征收土地补偿登记要求、期限等予以公告。在该公告中明确征收地块一的土地所有权人为：三柏西一队、三柏西二队共有，面积6.0601公顷，建设用地6.0601公顷。该公告由广东省湛江市粤西公证处予以公证。公告发布后，在规定期限内没有单位或个人提出异议。2015年5月15日，坡头区政府（甲方）、湛江市土储中心（乙方）与三柏西一队、三柏西二队（丙方）签订《三柏西村征收土地协议书》，以相关法律法规及湛江市政府湛府函﹝2013﹞223号《湛江市人民政府关于同意xxx村整村搬迁补偿和安置方案的批复》为依据,约定丙方同意甲方征收xxx村村场集体土地90.9015，地类为农村宅基地地（集体建设用地）;征收土地补偿方式以等面积补偿方式解决征地问题,即是用丙方的村场用地共140亩，其中90.9015亩为集体建设用地，49.0985亩为国有建设用地，由坡头区政府代表湛江市政府征收和收回按规划用途使用;同时约定由湛江市土储中心另行安排140亩土地作为整村搬迁安置补偿给三柏西一队、三柏西二队，坡头区政府不支付土地补偿款;三柏西一队、三柏西二队承诺在2015年6月前腾空交付村场用地;该协议书还约定了青苗及地上附着物补偿、付款等内容。

湛江市中级人民法院再查明，2014年11月4日，湛江市国土局发出湛国土资听告字﹝2014﹞92号《听证告知书》，告知三柏西一队、三柏西二队，因建设需要，拟征收该单位集体土地6.0601公顷，根据相关法律规定，该局初步拟定征地补偿安置方案，拟逐级上报有批准权的人民政府批准;同时湛江市坡头区人力资源和社会保障局拟定被征地农民养老保障方案，拟逐级上报有批准权的人力资源和社会保障部门审核;并通知三柏西一队、三柏西二队在告知后5个工作日内，可向湛江市国土局书面提出听证申请。三柏西一队、三柏西二队于2015年2月4日提交《放弃听证的证明》，明确表示同意征地补偿安置方案和被征地农民养老保障方案，决定放弃听证。针对案涉征地问题，三柏西村民自2013年12月起经多次讨论，于2015年3月31日召开村民代表干部大会表决通过，确认由三柏西第一居民小组委托三柏西一队、三柏西第二居民小组委托三柏西二队与坡头区政府、湛江市土储中心签订《xxx村征收土地协议书》。

湛江市中级人民法院另查明，由于申请人在湛府通﹝2015﹞20号《公告》规定期限内未办理补偿安置手续，湛江市国土局在2015年5月19日、22日作出《限期交出土地决定书》[其中涉李建伟、陈日何、李日海的文书文号分别为湛国土资（利用）﹝2015﹞390号、367号、339号]，告知申请人坡头区政府按法律法规规定程序组织批后实施土地征收工作,并告知申请人征收三柏西一队、三柏西二队集体土地，批后征地已实施完毕;由于申请人未在公告期限内办理征地补偿登记，有关部门与申请人就房屋及地上附着物补偿协议和拆迁事宜多次协商未果，根据相关规定，限申请人在收到该决定书之日起7天内到有关部门办理补偿手续，并自行清理房屋及地上附着物及交出土地;对补偿标准有异议，可申请裁决。相关《限期交出土地决定书》于当日（即5月22日）送达申请人。2015年6月3日，湛江市国土局向申请人发出《催告书》[其中涉李建伟、陈日何、李日海、李亚富、陈建国、李土现、陈康寿、陈亚伟的文书文号分别是湛国土资（利用）﹝2015﹞467号、444号、424号、474号、472号、440号、442号、443号]，再次要求申请人办理补偿手续，并清理房屋及附着物，交出土地。2015年5月20日，有关部门向申请人发出《关于搬迁安置补偿的通知》，告知李建伟等人安置补偿安排。此后，申请人并未办理补偿款领取手续，坡头区政府据此向广东省湛江市粤西公证处办理公证提存手续，该处于2015年6月9日作出《公证书》，其中李建伟、李亚金、陈日何、李日海、李亚富、陈建国、李土现、陈康寿、陈亚金的文书文号分别是﹝2015﹞粤湛粤西第004791号、004772号、004778号、004767号、004795号、004793号、004774号、004776号、004777号，证明坡头区政府于当日将被补偿人拆迁补偿款〔其中李建伟651397元、李亚金1026868元、陈日何（与陈南兴）586036元、李日海924436元、李亚富229375元、陈建国371040元、李土现（与李容康）728073元、陈康寿373367元、陈亚金945627元〕提存于该处，从即日起，坡头区政府已经履行对被补偿人补偿行为。广东省湛江市粤西公证处于次日向申请人发出《领取提存款通知书》。

2016年2月2日，陈康寿等人以湛江市政府、坡头区政府、湛江市国土局、湛江市土储中心、湛江市城管局为被告，各自提起行政诉讼，请求：1.确认2015年7月8日被告强占申请人位于xxx村原村场内的宅基地行为违法无效；2.被告在判决生效后一个月内恢复申请人宅基地原状并退还给申请人继续使用。

各申请人均有土地位于本次征收的集体土地范围内，在本案中未能提供有关部门审批、批准其使用被征收土地的相关证据、依据（有特别注明的除外），案发前申请人及亲属在被征收土地上居住、生活。具体情况为：1.李建伟一块土地，编号一区137；2.李日德一块土地，于2010年1月取得湛集用（2010）字第46003号《集体土地使用证》，登记使用者为李日德，用地面积115.7平方米，（编号一区084）。3.陈日何两块土地，编号二区086、091；4.李日海两块土地，编号一区014、008；5.李亚富两块宅基地，编号一区061、068，提交坡头区政府于1994年10月21日给其使用的其中一块面积为120.8平方米的土地颁发的集建（1994）字第0804060412007号《集体土地建设用地使用证》，四至为东至李亚康屋0.3米、南至空地、西至李真旺屋2.1米、北至李亚富屋1米；6.陈建国一块土地，编号一区083；7.李土现一块宅基地，编号二区008，在该地上建造混合结构四层楼房；8.陈康寿一块土地编号二区020，陈亚伟二块土地编号二区069、070，陈康寿提交坡头区政府于1995年4月18日给其颁发的集建（1995）字第0804060412114号《集体土地建设用地使用证》，证载用地面积为138.6平方米，四至为东至空地、西至田边13米、南至空地、北至猪栏屋3.8米，用途为住宅。

湛江市中级人民法院又查明，2015年6月19日，湛江市国土局向湛江经济技术开发区人民法院申请强制执行，此后鉴于案涉土地上的房屋及附着物已不存在，湛江市国土局撤回强制执行申请。申请人对于地上附着物被有关部门拆除的行政行为不服，已另案提起行政诉讼。此外，2013年8月15日，湛江市政府曾作出湛府函﹝2013﹞223号《湛江市人民政府关于同意xxx村整村搬迁补偿和安置方案的批复》，同意坡头区政府等单位上报的《xxx村整村搬迁补偿和安置方案》，明确坡头区政府作为业主单位承担项目迁建的具体工作。2013年12月，湛江市土储中心与xxx村经济合作社签定《土地置换协议书》，约定由湛江市土储中心提供140亩土地与该经济合作社140亩土地进行等面积置换。

湛江市中级人民法院（2016）粤08行初27、25、20、24、23、21、15、16号行政判决认为，关于申请人主张湛江市土储中心和湛江市城管局应承担相应责任的意见是否正确的问题。在案证据显示，申请人主张的土地征收，是由湛江市政府获得有关批准后依法实施的行政行为，在实际执行时，湛江市政府委托坡头区政府具体实施征收土地工作，而湛江市国土局作为法定的土地征收相关工作责任主体，依法履行了相应的职能。申请人认为湛江市政府、坡头区政府、湛江市国土局应承担行政征收责任的起诉意见，予以支持。而诉讼过程中，湛江市土储中心和湛江市城管局明确否认实施过征收申请人使用土地的行政行为，且相关证据显示湛江市土储中心和湛江市城管局亦没有土地征收的相应职能，申请人也未能提供证据证明湛江市土储中心和湛江市城管局实施针对了申请人使用土地行政征收行为，因此对申请人的该部分起诉，另行处理。

关于湛江市政府等单位实施的征收三柏西一队、三柏西二队集体所有土地的行政行为是否得到有权审批机关的批准问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，国家征收集体所有土地的，应依照法定审批程序报有权审批机关批准后实施。在案证据显示，广东省国土资源厅665号《批复》是具备土地管理行政职能的国家机关依法作出，其真实性、合法性、关联性应予认定。从该《批复》的内容可以看出，湛江市政府征收包含申请人使用的土地在内的三柏西一队、三柏西二队集体所有土地的行政行为，经广东省人民政府同意，符合前述法律规定对于征收土地审批权限的要求。

关于湛江市政府等在实施征收案涉土地过程中是否符合法定程序的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，湛江市政府根据广东省国土资源厅的批复要求以及相关规定，在2015年4月29日发布20号《公告》，将批准征地机关、批准文号、征地用途、范围面积及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以明示，并经湛江市粤西公证处公证。湛江市政府发布公告的行政行为符合前述法律法规对于公告的相关要求。该府认为依法发布征地及征地补偿安置方案的意见，予以采纳。湛江市政府作出20号《公告》，明确告知征地补偿登记的期限以及举行听证的权利，从查明事实可以确定，至公告期限届满申请人既没有办理征地补偿登记，也没有书面申请听证或提出异议。而此前，湛江市国土局已将拟定的征地、补偿安置方案发布预公告，告知三柏西一队、三柏西二队，同时告知相关听证权利，当地村集体明确表示同意征地补偿安置方案，放弃听证。在《公告》发布后，有关部门按签订的《征收土地协议书》约定，履行了应尽的法定义务。湛江市政府、坡头区政府、湛江市国土局在征地组织实施过程中，将征地补偿安置方案进行公告，按相关规定要求听取当地村集体意见，经批准后实施征地补偿安置方案。湛江市政府、坡头区政府、湛江市国土局对本案征地补偿安置方案的实施与前述法律、行政法规规定的程序性要求基本一致，并没有违反法律的禁止性规定。申请人作为案涉土地的使用权人，理应按照前述法律、行政法规的规定，在公告期限内到有关部门办理补偿登记手续，但在规定期限内申请人既未办理补偿登记，也未向土地行政主管部门提出不同意见或要求举行听证会，而在就申请人使用的地上附着物补偿问题无法达成一致意见的情况下，有关单位依法委托有资质的评估机构对申请人地上附着物进行评估，并将评估结果送达申请人，而后在申请人既没有自行清理房屋及地上附着物，又不领取补偿款的情况下，坡头区政府将补偿款提存于公证机构的做法，既保护了申请人的合法权益，又履行了应尽的法律义务。在此过程中，湛江市政府、坡头区政府、湛江市国土局并无违反相关法律行政法规规定的行为。申请人对于补偿安置的异议仍可以通过其他途径寻求救济，但不影响征地方案的实施。综上所述，湛江市政府、坡头区政府、湛江市国土局征收申请人使用的三柏西一队、三柏西二队集体所有土地的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回申请人的诉讼请求。

湛江市中级人民法院（2016）粤08行初27、25、20、24、23、21、15、16号行政裁定认为，由查明事实可以确认，湛江市土储中心、湛江市城管局并没有对申请人作出案涉土地行政征收的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，湛江市土储中心、湛江市城管局并不是适格的一审被告。经对申请人进行释明后，申请人仍坚持将湛江市土储中心、湛江市城管局列为一审被告。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第三项的规定，裁定驳回申请人对湛江市土储中心、湛江市城管局的起诉。