【裁判要旨】

　　行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议。因行政协议既具有行政性的特点，又有合同性的特点，故审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据行政诉讼法以及合同法等法律规定，认定行政协议是否具有无效情形，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，还应审查行政机关在与相对人签订合同过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。

　　【裁判文书】

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2019）苏06行终338号

　　上诉人（原审原告）顾瑞兵，男，1969年11月12日生，××族，现住如东县。

　　委托代理人缪宝富，江苏琴海律师事务所律师，系法律援助律师。

　　被上诉人（原审被告）江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会，住所地如东县。

　　法定代表人张炯，主任。

　　出庭负责人徐建华，副主任。

　　委托代理人金志学，江苏联嘉律师事务所律师。

　　上诉人顾瑞兵诉被上诉人江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会（以下简称为高新区管委会）行政协议一案，因不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初605号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，2016年10月，因如东县城“三河六岸”环境整治需要，对掘苴河两侧（大东桥以北）范围内的房屋实施搬迁。同年10月18日，如东高新区城镇建设管理局出具《县城“三河六岸”环境整治掘苴河两侧（大东桥以北）房屋征收补偿安置政策宣传提纲》(下称《提纲》)，该提纲载明征收人为被上诉人高新区管委会。

　　2018年10月27日，江苏金宏业土地房地产评估咨询有限公司（以下简称金宏业评估公司）受被上诉人高新区管委会的委托，对顾瑞兵户房屋出具《房屋征收分户评估报告》，载明以2016年10月19日为征收基准日，评估确定被征收房屋补偿补助款（含附属设施、装饰装璜及各种补助）为559412元。2016年10月28日，送达人陈俊辉、高成向顾瑞兵送达《房屋征收评估分户报告》和《房屋征收项目签约须知》。2016年10月30日，顾瑞兵与如东县欣荣城镇开发建设有限公司签订《房屋征收补偿安置协议》（货币补偿安置）、《房屋征收补偿安置协议》（产权调换）和《产权调换安置房选定协议》。三份协议主要内容如下：被征收房屋坐落于如东县××镇××组，产权性质为私有，土地使用权性质为集体。被征收房屋合法建筑面积253.73平方米，其中货币安置合法建筑面积为113.11平方米，经评估补偿款为358332元（复议后金额）；其中用于产权调换安置的合法建筑面积为140.62平方米，经评估补偿款为727067元（复议后金额）。奖励费分段给付，签约奖励为25373元，交房奖励为25373元。安置房分别位于富民花苑20栋406室，面积约为72.75平方米，水韵名居11栋2单元1502室，面积约为93.26平方米。2016年11月1日，金宏业评估公司出具房屋征收装潢复议清单，对用于产权调换安置的合法建筑复议评估补差358332元，对用于货币安置的合法建筑复议评估补差167655元。2016年11月10日，上述三份协议均经如东县公证处公证。

　　2016年11月25日，顾瑞兵签署被征收房屋空房交接验收单，载明水表、电表已拆除，费用已结清，所有征收房屋内物品已搬空，交由拆除公司。2016年11月12日，顾瑞兵在付款事由为三河六岸（范堤）征收补偿款、金额为1110772元的现金付据上签字。2016年12月12日，顾瑞兵在付款事由为三河六岸交房奖、金额为25373元的现金付据上签字。

　　2017年8月，顾瑞兵曾因房屋征收问题致信被上诉人处赵书记，2017年10月10日，高新区管委会出具高管答[2017]107号信访答复意见，主要内容为顾瑞兵户财审金额与签约金额一致，县政府2000年已对规划区内停止建房审批，但在拆迁中已将顾瑞兵父母作为单独一户确认，被征收户在选择安置房时给予靠套型优惠，用于被征收户选房调节适用，可用、可不用、可少用，但最多不超过30平方米等。2017年10月25日，顾瑞兵再次至如东县信访部门就征拆五个方面的内容反映问题。2017年12月18日，高新区管委会出具高管答[2017]132号信访答复意见，第一项答复主要内容为初评报告已送达并经顾瑞兵户充分复议后最终确认签约，财政审计与最终签约数一致。

　　另查明，案涉协议的安置房购房款均已结算完毕，且顾瑞兵已入住水韵名居安置房。

　　顾瑞兵认为高新区管委会对其住宅实施征收未经合法审批，且使用欺诈手段，遂于2018年11月7日向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认2016年10月30日签订的房屋征收补偿安置补偿协议（货币补偿安置）、房屋征收补偿安置补偿协议（产权调换）、产权调换安置房选定协议无效；2.责令高新区管委会按照现行的征收补偿标准对原告进行赔偿；3.高新区管委会承担案件诉讼费。

　　一审法院认为，本案系集体土地上房屋协议搬迁纠纷，一般认为，公法领域的法律关系可以通过契约建立、改变或者消除，只要法律法规未予明确禁止。因此，虽然《土地管理法》《土地管理法实施条例》对集体土地房屋搬迁的补偿制度没有明确、具体规定，但并不宜仅以此否定行政机关与行政管理相对人经意思表示一致就补偿安置事项达成的协议的效力，而《江苏省行政程序规定》第七十七条第二款也规定：“行政合同主要适用于下列事项：……（四）征收、征用补偿。”考虑到集体土地房屋搬迁与补偿的实践复杂性与法律空缺，对补偿安置协议合法性和效力的判断，除要适用行政法律规范，审查协议条款是否存在违反法律强制性规定情形，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，并充分尊重行政习惯。

　　结合双方诉辩意见，本案的争议焦点主要有二个方面：一是高新区管委会是否为适格被告；二是案涉协议是否存在无效的情形。

　　关于适格被告的问题。首先，集体土地上的房屋搬迁是基于国家公共利益的需要，体现的是国家公权力，任何无行政管理权限的公民、法人或其他组织无权进行搬迁。所以，签订合同的如东县欣荣城镇开发建设有限公司不能成为适格主体。其次，《提纲》中明确载明征收人为高新区管委会，金宏业评估公司亦接受高新区管委会的委托对案涉房屋进行评估，而被上诉人又未能提供证据证明搬迁主体系其他行政主体，因此，在有证据表明高新区管委会为搬迁主体而其又未提供反证予以否定的情形下，高新区管委会应作为该项目搬迁主体承担相应的法律责任，其作为被告主体适格。

　　关于案涉补偿安置协议、安置房选定协议是否存在无效情形的问题。

　　首先，高新区管委会作为搬迁主体不存在重大且明显违法的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”同时，参考《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条第三项规定，违反法律、行政法规的强制性规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。本案中，《如东县集体土地上房屋征收操作指导办法》系案涉房屋拆迁补偿安置规范性文件，不违反法律、行政法规强制性规定，各方当事人亦未主张该《办法》存在与上位法相抵触情形，依法可以作为本案签订案涉协议的规范性依据。高新区管委会作为辖区内一级人民政府与被搬迁户按照《如东县集体土地上房屋征收操作指导办法》协商签订安置协议，不存在行政诉讼法第七十五条所规定的重大且明显违法的情形。

　　其次，案涉协议体现了双方协商的一致性，不存在法定的合同无效情形，且已经实际履行完毕。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。行政协议纳入行政诉讼的受案范围，既要审查其行为的合法性，也要审查其行为的合约性，即避免行政机关在缔约过程中利用职权强迫缔约或恶意履约，损害公民、法人或其他组织的合法权益。本案中，顾瑞兵被征收房屋的评估分户初评报告已在签约前向其直接送达，在顾瑞兵对初评报告提出异议后评估公司也进行重新评估予以补差，案涉协议的签约金额与重新评估补差后的金额相吻合，案涉协议均经如东县公证处予以公证，且顾瑞兵已按约交房予以拆除，高新区管委会已按约支付补偿款和提供安置房，顾瑞兵业已实际入住。综合上述情形分析，案涉协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，且各方均已按约履行各自义务。

　　综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顾瑞兵的诉讼请求。

　　顾瑞兵不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定“本案系集体土地上房屋协议搬迁纠纷”与事实不符，认定被上诉人作为搬迁主体不存在重大且明显违法情形错误。被上诉人征收程序违法，《房屋征收分户评估报告》在签约后形成，系根据财审数字补作，违反了房屋征收估价应当遵循的独立、客观、公正的原则，比实际价格少评估18万元，侵害了顾瑞兵的合法权益。一审法院遗漏被上诉人提供的两份信访答复和货币安置协议。2.《如东县集体土地上房屋征收操作指导办法》适用于集体土地上房屋征收，一审法院以该指导办法为依据，认为被诉协议不存在重大且明显违法情形，适用法律错误。综上，被上诉人故意编造顾瑞兵房屋宅基地被批准征收的虚假信息，诱导顾瑞兵违背真实意思，签订安置协议，违反了《如东县集体土地上房屋征收操作指导办法》以及《合同法》《行政诉讼法》《民法总则》等相关规定，被诉协议应当认定为无效。请求二审法院撤销一审判决，确认顾瑞兵与高新区管委会签订的协议违法。

　　被上诉人高新区管委会辩称，1.一审判决认定事实正确，本案系集体土地上房屋协议搬迁纠纷，被诉协议没有违反法律强制性规定，系协商订立，合法有效。上诉人对拆迁初评报告提出异议，双方经多次协商，最终评估报告与财审审核意见一致，被诉协议与拆迁评估复议报告结果一致，不存在欺诈。上诉人一审引用其他案件的证据，未实际提供，被上诉人无法进行有效质证，不能作为证据使用。2.一审法院适用法律正确。3.案涉征收经过政策宣传，按照八个步骤实施，过程透明。被诉协议系双方自愿订立，并经过公证，双方意思表示真实，上诉人主张的被上诉人故意编造上诉人房屋被批准征收的虚假信息，诱导上诉人违背真实意思订立安置协议不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。

　　本院认为，本案的争议焦点在于被诉协议是否存在无效情形。

　　行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议。因行政协议既具有行政性的特点，又有合同性的特点，故审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据行政诉讼法以及合同法等法律规定，认定行政协议是否具有无效情形，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，还应审查行政机关在与相对人签订合同过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。本案中被上诉人高新区管委会为如东县城“三河六岸”环境整治需要，对相关河流两侧房屋实施搬迁，采取的是自愿协商的方式，赋予上诉人顾瑞兵自由选择的权利，对该搬迁行为的合法性本院不予否定。在具体搬迁过程中，上诉人顾瑞兵的房屋价值经过了评估程序，因上诉人顾瑞兵提出异议，重新进行了评估复议。后上诉人顾瑞兵与被上诉人委托的单位签订了被诉协议，协议所涉金额与重新评估补差后的金额一致。该签约行为一般应视为上诉人顾瑞兵对补偿内容予以认可，除非上诉人顾瑞兵能提供证据证明被上诉人高新区管委会及其委托的单位存在欺诈、胁迫或者其他违背上诉人顾瑞兵意愿的行为。事实上，上诉人顾瑞兵并未提供能证明上述事实的证据。上诉人顾瑞兵提出的协议约定的内容与财政审计数据一致的事实并不影响上诉人顾瑞兵自愿与被上诉人高新区管委会签订的协议的效力。

　　一审法院在审理中赋予上诉人顾瑞兵举证、质证、陈述意见的诉讼权利，审判程序并无违法之处。

　　综上，被诉协议并无行政诉讼法及合同法所规定的无效情形。一审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确，应予维持。上诉人顾瑞兵提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。