【裁判要旨】
法律规定起诉期限的目的，是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。当事人因法律救济期限届满等原因，不能通过诉讼途径请求撤销或废止行政行为，转而请求行政机关进入复议程序，进而对复议决定和原行政行为一并提起诉讼，实质上是通过申请复议达到规避起诉期限的目的，人民法院对此应当不予立案或者驳回起诉。根据《行政复议法》第二条的规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。《行政复议法实施条例》第二十七条、《行政复议法》第十七条则规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。也就是说，行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的期限等条件的约束，其效力应当接受司法审查。复议机关受理超出法定期限的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。当然，对此情况也要进行区分并作出不同的处理。如果复议机关对于超出申请期限的复议申请予以受理，并作出维持原行政行为的复议决定，实质上是对当事人对原行政行为申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。如果复议机关受理超出法定期限的复议申请后，认为原行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者出现了足以推翻原行政行为的新证据，进而作出复议决定自行撤销或废止原行政行为，此时属于行政机关自行纠错的行为，人民法院应当予以尊重并可以对该纠错行为进行实体审查。当然，行政机关采用这种纠错方式必须做到足够的审慎。《行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议的最长期限。参照《行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。二十年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁定 书
（2018）最高法行申528号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王云。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王立华。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王晓华。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王凌云。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王晓琼。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）全州县人民政府。住所地：广西壮族自治区桂林市全州县城北新区创业大厦。
法定代表人廖照德，县长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）桂林市人民政府。住所地：广西壮族自治区桂林市临桂区西城中路。
法定代表人秦春成，市长。
被申请人（原审第三人）唐国华。
再审申请人王云、王立华、王晓华、王凌云、王晓琼因诉被申请人全州县人民政府（以下简称全州县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及第三人唐国华土地行政登记及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年8月31日作出的（2017）桂行终125号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年1月25日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
王云等人诉称，全州县政府为唐国华办理全国用（1995）字等010301164号国有土地使用证（以下简称1995年国土证）的行政行为违法，该证没有经相邻人及王云等人的签字认可其四至界线，该证土地范围包含了王云等人房屋的西边墙体及留有的宅基地。全州县政府在没有查清土地来源，将王云等人的宅基地办在唐国华的国有土地证里，严重侵犯王云等人的合法权益。王云等人于2015年12月25日向桂林市政府提出行政复议申请，桂林市政府于2016年2月5日作出维持全州县政府行政行为的市政复议字（2016）34号行政复议决定（以下简称34号复议决定）。2016年4月13日，王云等人提起行政诉讼，请求撤销唐国华持有的1995年国土证及桂林市政府作出的34号复议决定。
广西壮族自治区桂林市中级人民法院经审查认定，全州县政府为唐国华办理1995年国土证的时间为1995年8月。
广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2016）桂03行初95号行政裁定认为，本案系因宅基地不动产权属登记引起的行政纠纷，全州县政府颁发给唐国华的1995年国土证的时间是1995年8月。王云等人向桂林市政府提出行政复议申请的时间是2015年12月25日，向法院提起行政诉讼时间为2016年4月，其起诉已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的20年最长起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第二项之规定，裁定驳回王云等人的起诉。王云等人不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终125号行政裁定认为，本案被诉行政行为系全州县政府向唐国华颁发1995年国土证的行为。1995年国土证首页加盖“广西壮族自治区全州县人民政府土地证专用章”处记载的落款时间为“1995年8月”，该时间与该宗地土地登记审批材料中“县级以上人民政府审批意见”栏中签章时间“1995年8月28日”相吻合。王云等人在一审庭审中质证称被诉颁证行为属于先颁证后审批，全州县政府篡改审批时间，在上诉陈诉中进一步坚持应对上诉审批材料记载的审核时间进行笔迹鉴定，并主张审核时间应为1997年10月，但对上述1995年土地证首页记载内容并没有提出质疑，且未能提供证据证实否定被诉行政行为作出时间为“1995年8月”。故一审认定被诉行政行为作出时间为1995年8月有证据证实，予以确认。自1995年8月被诉颁证行为作出之时起，至王云等人2015年12月25日向桂林市政府申请复议、2016年4月13日提起本案诉讼时止，均已超过二十年。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，一审裁定驳回王云等五人的起诉正确。二十年是提起行政诉讼的最长起诉期限，不适用行政诉讼法关于扣除、延长的规定，王云等人主张其请求没有超过二十年，缺乏法律依据，不予支持。至于被诉颁证行为合法性审查范畴，不属于本程序案件审理范围，不予审查。此外，本案属程序驳回王云等人的起诉，未涉及实体权利义务，唐国华是否参与诉讼，对本案的处理结果没有实质性影响，且本案亦无相关证据证实唐国华死亡的事实，故对此不予评判。综上，一审驳回王云等人的起诉正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
王云等人向本院申请再审称：原审行政裁定认定事实不清。王云等人的父亲王滋晖曾向全州县国土资源局申请过土地使用证登记，但该局以其与唐国华相邻之间的宅基地界线有异议，暂不准两家丈量登记，待土地纠纷处理后方可进行。2000年期间，唐国华因欠债务等其它原因，宅基地被全州县人民法院拍卖。王云等人得知唐国华持有的国有土地使用证上占有属于王云等人所使用的宅基地50多平方米面积，向全州县人民法院提出异议，后又向全州县国土局反映并要求查阅唐国华土地登记的档案资料，均遭拒绝。2015年12月24日，王云等人才在全州县国土资源局查看到唐国华的土地登记档案，并抄写国有土地使用证编号和土地登记审批表的时间和内容。王云等人次日即申请行政复议，在复议决定下发后又在法定期限内提起行政诉讼。一审法院受理本案后，王云等人在领取唐国华的土地登记档案等资料后才发现《土地登记审批表》上时间进行了篡改，即：1997年10月21日、1997年10月28日篡改为1995年8月21日、1995年8月28日。在一审庭审质证时，王云等人要求进行司法笔迹鉴定，均未被采纳，故该审批表不能作为合法的证据采信。王云等人对全州县国土资源局何时颁证这一事实不知情且一直向政府反映，2015年12月提出行政复议申请，2016年4月提起行政诉讼，均没有超过二十年的诉讼时效。行政诉讼法第四十六条第二款规定是指从知道或者应当知道权利被侵害时开始计算。请求撤销一、二审裁定，裁定重新审理本案。
本院经审查认为，法律规定起诉期限的目的，是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。当事人因法律救济期限届满等原因，不能通过诉讼途径请求撤销或废止行政行为，转而请求行政机关进入复议程序，进而对复议决定和原行政行为一并提起诉讼，实质上是通过申请复议达到规避起诉期限的目的，人民法院对此应当不予立案或者驳回起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条则规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。也就是说，行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的期限等条件的约束，其效力应当接受司法审查。复议机关受理超出法定期限的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。当然，对此情况也要进行区分并作出不同的处理。如果复议机关对于超出申请期限的复议申请予以受理，并作出维持原行政行为的复议决定，实质上是对当事人对原行政行为申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。如果复议机关受理超出法定期限的复议申请后，认为原行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者出现了足以推翻原行政行为的新证据，进而作出复议决定自行撤销或废止原行政行为，此时属于行政机关自行纠错的行为，人民法院应当予以尊重并可以对该纠错行为进行实体审查。当然，行政机关采用这种纠错方式必须做到足够的审慎。
《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。二十年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。本案中，全州县政府于1995年8月向唐国华颁发土地证，未告知王云等人申请复议的权利和申请期限，王云等人的申请期限应当从其知道或者应当知道案涉土地证内容之日起计算，但最长不得超过该行为作出之日起二十年。王云等人至2015年12月申请行政复议，显然超过二十年的最长期限。王云等人主张行政诉讼法第四十六条第二款规定是指从知道或者应当知道权利被侵害时开始计算，系其对于法律的错误理解，本院对其该项主张不予支持。同理，王云等人提起行政诉讼亦已超过法定的起诉期限。一、二审裁定驳回王云等人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，本院予以支持。王云等人主张《土地登记审批表》登记发证时间和《国有土地使用证》颁证时间不一致，全州县政府对《土地登记审批表》进行了篡改。一审业已查明，1995年土地证首页加盖“广西壮族自治区全州县人民政府土地证专用章”处记载的落款时间为“1995年8月”，该时间与该宗地土地登记审批材料中“县级以上人民政府审批意见”栏中签章时间“1995年8月28日”相吻合。王云等人并未提供任何证据证明其主张，其主张缺乏事实根据，本院不予采信。
综上，王云等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回申请人王云、王立华、王晓华、王凌云、王晓琼的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 刘艾涛
二〇一八年二月二十八日
法官 助 理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.中华人民共和国行政复议法
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
3.中华人民共和国行政复议法实施条例
第二十七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。
4．最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
