关键词： 农村//公平补偿

　　内容提要： 在农村土地征收中确立公平补偿对于保护农民权益、规范政府行为、优化资源配置、维护社会稳定等具有重要意义。落实公平补偿应做到重塑以市场价格为基础的完全补偿原则，逐步扩大农地征收的补偿范围、合理拓展农地征收的补偿方式、完善征地补偿的程序与救济途径。

　　土地征收行为作为对公民私有财产权的一种重要限制，具有公益目的性、主体国家性、强制性、补偿性等特点。征用条款与补偿条款在法治国家被视为“齿唇条款”[1]，须臾不可分离。目前，世界上许多国家都对征收补偿的原则给予了明确规定，如美国宪法第5修正案规定：“未经公正补偿，私有财产不得充作公用。”在我国，2004年修订后的《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”但是该条并没有就补偿的原则、标准等问题作出明确的规定。我国每年有大量的农村土地被征收，与之同步增长的则是居高不下的征地上访事件，而这其中尤以补偿问题为焦点。如何做，才能缓解土地征收行为与农民权益保护之间日益扩大的张力，在公共利益的实现与私有财产的保护之间建立起动态的平衡，这是迫切需要解决的重大课题。

　　一、公平补偿的导入与意义

　　我国关于土地征收补偿的条款最早见于1944年颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，之后1950年的《铁路留用办法》和《城市郊区土地改革条例》、1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》、1982年的《国家建设征用土地条例》都对土地征收补偿的问题做了或多或少的规定，2001年国土资源部颁布的《征用土地公告办法》中对征收土地的补偿程序问题做了相应的规定。目前有关土地征收补偿制度的规定主要集中在2004年修订后《法》第47条。根据该条的规定，征收土地按照被征收土地的原用途进行补偿，补偿费用一般包括费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费四项内容，其中土地补偿费和安置补助费的补偿数额按照该土地被征收前三年平均年产值的倍数进行测算，总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍;被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，则由各省、自治区、直辖市规定。从法律的规定和征地实践来看，这种根据土地原用途的产值数倍法测算补偿机制仅限于补偿与被征收土地直接相关的经济损失，而对与被征收土地间接相关的一切附带损失则不予补偿，因此相较于农民因征地所遭受的全部损失而言，是一种不完全补偿。这种不完全的补偿制度对于农民而言极具不公平：(1)以产值数倍法的方法测算农民的损失未能全面体现土地的实际价值，漠视了土地对于农民而言所具有的归依和发展功能。(2)单一的金钱补偿方式限制了农民的补偿选择空间，难以保障失地农民的生活水平不下降。(3)对因征地造成的间接损失不予补偿难以实现对农民的充分救济，亦会增加农民今后的生产生活负担。(4)补偿标准制定的高度行政化剥夺了失地农民的公平参与权，同时加剧了征地违法腐败案件的发生。(5)补偿纠纷救济机制的缺位、不到位有碍于农民权益的有效保护，也影响到征地工作的顺利开展。

　　由征地补偿制度的不公所导致的失地农民生存状况恶化、群体上访事件激增，已严重影响到社会的稳定发展;另一方面由于补偿费用过低间接刺激了农村土地黑市的发展，并导致土地征收后的利用效率低下，以致出现“征而不用”、“多征少用”、“征而迟用”的现象，造成耕地资源的浪费。上述情况已经引起了国家的重视，国务院和国土资源部相继颁发了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发[2004]238号)和《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》(国土资发[2005]144号)文件，要求各地要从统一年产值标准和征地区片综合地价入手来解决当前征地过程存在的补偿标准偏低问题，从中可以看出国家按照市场经济规律来改进征地补偿办法的思路，这无疑是一个巨大的进步。但是，要从根本上解决征地过程中存在的诸多问题，最终建立有利于维护农民合法权益和城乡协调发展的新型征地制度，则必须在补偿机制中导入名副其实的公平补偿制度。

　　尽管公平补偿也难以找到一个绝对的标准，但是却能够探寻出一个相对确定的标准，这个标准能够获得社会上正常的、有理智的人的最大认同。我们认为，确立公平补偿可以从下列方面着手：第一，公平补偿存在一个底线，即补偿必须保证农民的生活水准不会因为土地为了公共利益需要被征收而降低。这是分配正义的基本要求;第二，公平补偿不能采取一刀切，应兼具灵活性。对被征收农地的补偿必须考虑到其既有价值和可得利益;第三，公平补偿是动态发展的，即补偿要根据经济和社会发展的需要进行动态调节，使其能与经济和社会的发展相适应。在坚持上述公平补偿基本理念的基础上，还需要通过采取重塑补偿原则、扩大补偿范围、拓展补偿方式、完善补偿程序与救济途径等一系列的具体措施来进一步丰富和保障公平补偿的实现。在厘清上述问题之后，、确立公平补偿的意义在如下层面得以彰显：(1) 保护农民权益。征与不征的最终话语权与决定权控制在政府手里，农民最后能够保留的保护自己权益的底线，就是求得有一个公平的补偿。因此，建立公平补偿的标准和利益分享机制，是缓解矛盾与冲突，保护被征地农民权益的一种可期盼的途径。如果利益分配机制缺失或补偿不公平，就会使农民成为现代化发展的“牺牲品”。(2) 规范政府行为。诚如波斯纳所言：“公平赔偿规定的一个最简单的经济学解释是，它能预防政府过度使用占有权。如果不存在公平赔偿规定，政府早已积极地用土地替代对社会更便宜但对政府成本较高的其他投入了。”[2]对被征收的农地进行公平补偿会使得政府意识到征收权的行使是需要强大的财政予以支撑的，迫使其像理性人一样进行必要的成本——收益分析，进而规范其滥用征收权的行为。(3) 优化资源配置。从经济学的角度看，公平补偿制度的一个重要作用就是能够给财产权利人提供一个稳定的预期，使得他们不必担心财产被征收后得不到相应的保护，从而可以专心于生产经营。此外对失地农民进行公平补偿契合帕累托最优原则：在不损害失地农民一方财富的前提一下使得社会整体福利得以增加，从而实现公正与效率。(4)维护社会稳定。国土资源部提供的数字显示：2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%;其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。如果给予了失地农民公平补偿，失地农民的利益诉求得到合理主张和表达，那么生活中这种不和谐的音符将会越来越少，社会关系将更加和谐、社会秩序将会更加稳定。